Sistem Pengendalian Dalam Pemerintahan

Oleh Dr.Jan Hoesada,CPA

1. Dasar-dasar Sistem Pengendalian

Cita cita pemerintah daerah atau K/L adalah bahwa tak ada mata anggaran tak direalisasi, alokasi anggaran tepat waktu, efektif dan efisien, Laporan Realisasi Anggaran nircacat atau nirtemuan BPK, dan Laporan Keuangan siap saji  tepat waktu, LK siap audit dan dipastikan memeroleh opini WTP dari BPK. Sebagian telah mampu merealisasi impian itu, dan jumlahnya bertambah banyak.

Dasar umum pengendalian adalah tujuan pendirian, sasaran tahunan, dan entitas pemerintah. Semua jenis organisasi kepemerintahan, misalnya pendirian sebuah Pemda baru, pasti mempunyai maksud pendirian organisasi, yang kemudian menjadi tujuan organisasi yang tak mungkin dicapai oleh Pemda lama sebelum pemekaran. Tujuan tersebut memerlukan strategi, program, dan aktivitas utama. Lalu, pelaksanaan strategi, program, dan aktivitas untuk mencapai tujuan membutuhkan pengendalian manajemen, agar tujuan tercapai secara ekonomis, efektif, dan efisien.

Pengendalian manajemen kepemerintahan meliputi aktivitas: (1) perencanaan, misalnya RKAKL, RAPBN/RAPBD; (2) koordinasi, misalnya program bantuan sosial lintas K/L dan Pemda; (3) komunikasi, misalnya telaah RAPBN oleh Kementerian Keuangan, pelaporan laporan kinerja; (4) pengambilan keputusan, misalnya pilihan pelaksana proyek, alokasi dana saat bencana alam;  (5) motivasi, misalnya preferensi atau pengutamaan bantuan Pemerintah Pusat kepada Pemda yang berhasil memeroleh opini WTP BPK lebih dahulu; (6) pengendalian; dan (7) penilaian kinerja entitas tersebut, misalnya LAKIP atau laporan kinerja lain. Apabila salah satu aktivitas pengendalian manajemen tersebut di atas tidak memadai, maka tujuan berisiko tak tercapai atau tercapai kebetulan dengan susah payah, berdarah-darah dan penuh pemborosan.

Sistem pengendalian manajemen kepemerintahan didukung: (1) struktur organisasi yang mengakomodasi sistem pengendalian; (2) manajemen SDM; dan (3) lingkungan pendukung dan penyubur sistem pengendalian. Sebagai misal, terdapat struktur sistem pengendalian manajemen terfokus pada unit organisasi, sub-unit organisasi, satker dan/atau pusat tanggung jawab yang lain, misalnya BLU. Pusat pertanggungjawaban adalah basis utama perencanaan, koordinasi, komunikasi, pengambilan keputusan, motivasi, pengendalian, dan penilaian kinerja. Sebagai misal, tanggung jawab seorang Bupati sebuah Pemda dipecah lagi menjadi pusat pertanggungjawaban lebih kecil berupa beberapa satker atau dinas, dinas lalu dipecah lagi menjadi beberapa sub-dinas hingga tingkatan pelaksana program atau layanan publik tertentu. Manajer pusat pertanggungjawaban adalah Bupati sebagai pemegang anggaran (budget holder) dan sumber daya pemdanya yang lain seperti SDM, sarana fisik Kabupaten, sistem Kabupaten, dan berbagai input lain. Bupati bertanggung jawab mencapai target raihan APBD, tujuan Pemda, sasaran dengan tolok-ukur kualitas, kuantitas, kepatuhan jadual tiap program, proyek, dan kegiatan pemdanya. DPRD bersama Bupati sebagai CEO Pemda, membangun tolok ukur keberhasilan manajemen Pemdanya masing-masing. Raihan kabupaten di bawah tolok ukur terkatagori sebagai kegagalan kabupaten mencapai tujuan organisasi, penjelasan sebab kegagalan dihadapan DPRD adalah bentuk pertanggungjawaban lazim.

2. Konsepsi Tentang Jenis Pengendalian 

Terdapat tiga jenis pengendalian manajemen pemerintahan, yaitu pengendalian preventif, operasional, dan kinerja. Pengendalian preventif berbentuk sistem kendali mutu proses dan hasil perumusan strategi, pengendalian agar sasaran, program dan rencana strategis lain dipastikan tercapai. Pengendalian operasional berbentuk pengawasan realisasi anggaran agar efektif dan efisien, pengendalian tiap program, kegiatan, tahap kemajuan atau tahap selesai, pengawasan kualitas proses dan hasil, ditutup dengan pengendalian realisasi APBN/APBD. Pengendalian kinerja adalah pengukuran hasil dibanding tolok ukur kinerja. Sebagai misal, pengendalian perencanaan manajemen banjir DKI Jakarta dilakukan gubernur bersama pemerintah pusat c.q. Presiden RI, Kementerian Pekerjaan Umum, dan K/L lain untuk menjamin kualitas rencana. Pemerintah Pusat ikut mendanai proyek atau program tersebut, dan tentu saja akan ikut serta dalam pengendalian dan pengawasan proyek DKI Jakarta tersebut. Presiden menengarai bahwa unsur terpenting manajemen banjir adalah mengubah budaya buang sampah sembarangan, diramalkan akan melibatkan Kementerian Sosial dan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan untuk pendidikan budaya baru di Indonesia c.q. DKI Jakarta, melibatkan Kabupaten hulu Jakarta sebagai pengirim banjir, dan berbagai pemangku kepentingan lain.

3. Struktur Pengendalian Manajemen Pemerintahan

Sistem pengendalian manajemen terfokus pada unit organisasi dan atau pusat tanggung jawab. Pusat pertanggungjawaban adalah basis perencanaan, koordinasi, komunikasi, pengambilan keputusan, motivasi, pengendalian, dan penilaian kinerja.

Tujuan pembentukan pusat-tanggung jawab adalah membentuk basis satuan/unit perencanaan, koordinasi, komunikasi, pengambilan keputusan, motivasi, pengendalian, dan penilaian kinerja, serta membentuk basis pemetaan  piramida sub-tujuan dan tupoksi berpuncak pada tujuan Pemda atau K/L, menjadi sarana pembangunan keharmonisan berbagai sasaran (goal-congruence, critical path, bottle neck), dan sarana dasar kerjasama antar berbagai pusat-pusat tanggung jawab, menjadi sarana delegasi wewenang. Pusat tanggung jawab adalah pusat masalah dan pusat keputusan, mendorong kemandirian, pertandingan kinerja antar tiap pusat tanggungjawab, mendorong komitmen, membangkitkan greget, kreativitas dan inovasi terobosan kinerja. Pusat tanggung jawab adalah satuan atau unit 3E, merupakan satuan pengendalian anggaran, hubungan input dan output yang terkendali.

Pengendalian anggaran meliputi: (1) pengukuran layanan atau output versus target layanan atau tolok ukur output; (2) Rupiah realisasi mata anggaran versus anggaran; dan (3) penjelasan dan pertanggungjawaban penyimpangan keduanya. Pengendalian anggaran berbagai sub-organisasi digabungkan menjadi pengendalian organisasi di atasnya, (berjenjang ke atas) secara terus-menerus sampai tergabung menjadi pertanggungjawaban Presiden kepada DPR atau pertanggungjawaban Gubernur/Bupati/Walikota kepada DPRD. Karena itu atasan bertanggung jawab atas kinerja realisasi anggaran bawahan langsung, menanyai/memeriksa suborganisasi secara terus menerus (dan memberi pengarahan) sepanjang tahun anggaran. Suatu suborganisasi tak mampu mencapai subsasarannya mungkin berpengaruh pada kinerja suborganisasi yang lain, secara langsung atau tidak langsung. Dampak berantai atau dampak domino gagal-raihan sub-sub organisasi selalu dipantau atasan sebagai pusat tanggung-jawab. Proses penggunaan anggaran menciptakan kinerja organisasi tersebut. Anggaran adalah alokasi-uang-terotorisasi bertujuan kinerja tertentu, proses alokasi memenuhi kaidah ekonomis, efektivitas, dan efisiensi anggaran akan selalu menghasilkan output atau hasil lebih baik dari tahun ke tahun. Karena itulah, KKN dan pemborosan diperangi sepanjang proses perencanaan dan pengeluaran anggaran. Alokasi sempurna pada saat pengeluaran anggaran diterima 100% oleh pihak terakhir penerima dan pemanfaat anggaran, misalnya raskin, BOS, hibah, dan bantuan sosial. Tanpa basis atau bukti empiris, kebocoran anggaran akibat rente-ekonomi sepanjang prosedur dan aliran anggaran, dirasakan oleh sebagian orang, masih amat besar. Proses alokasi anggaran penuh kebocoran merupakan tema sentral GCG birokrasi, sistem pengendalian berupaya memberi solusi. Inilah inti masalah pengendalian birokrasi. Aspek terpenting sistem pengendalian manajemen adalah sistem informasi manajemen, khususnya sistem pelaporan fakta/kebenaran-tepat waktu akan alokasi, penerima alokasi, penggunaan alokasi, hasil/output/outcome/impact alokasi anggaran. Rancang bangun sistem pengendalian manajemen mencegah rekayasa laporan, penundaan pelaporan, untuk menutupi rekayasa lapangan (misalnya BOS, raskin, subsidi diterima oleh pihak yang berkecukupan ekonomi).

Sistem pengendalian manajemen menglasifikasi biaya terkendali (controllable) dan biaya tak terkendali (uncontrollable) tiap pusat pertanggung-jawaban realisasi anggaran.

Biaya terkendali menggunakan standar biaya, standar analisa belanja (SAB) berbatas jumlah per mata-anggaran, berbasis pengetahuan-pengalaman sesuai tupoksi, menggunakan hampiran bottom-up budgeting dan participative budgeting. Misal, biaya per km pemulihan jalan raya Yogya- Magelang-Semarang karena lahar dingin, biaya pembangunan banjir kanal Jakarta 2013.

Biaya tak terkendali adalah discretionary expenses, pengendalian melalui perencanaan anggaran ketat (hard budget). Misal, bantuan sosial pasca bencana.     Biaya tak terkendali sulit dilaporkan dan dipertanggungjawabkan secara memuaskan, dan tentu saja rentan KKN.

Fungsi unit organisasi penganggaran adalah:

1. Menetapkan sistem-prosedur persiapan anggaran, dokumen-formulir penyusunan anggaran.
2. Koordinasi dan QC asumsi dasar anggaran.
3. Komunikasi/ diseminasi informasi anggaran.
4. Analisis anggaran, rekomendasi anggaran kepada pemegang anggaran dan manajer pusat pertanggunjawaban anggaran.
5. Analisis kinerja realisasi anggaran.
6. Revisi anggaran.

Komite RKAKL atau anggaran terdiri atas para pimpinan KL dan pejabat terpilih.

4. Proses Pengendalian Manajemen

Proses pengendalian manajemen pemerintahan menggunakan saluran komunikasi formal, prosedur resmi tiap tahap aktivitas manajemen pemerintahan seperti perencanaan dan perumusan sasaran jangka panjang-menengah-pendek dan strategi terpilih, rencana kegiatan, penganggaran, pelaksanaan operasional rencana dan anggaran, dan evaluasi kinerja manajemen mandiri. Sistem pengendalian manajemen pemerintahan adalah sistem pengendalian perilaku dan tujuan pribadi tiap SDM melalui peraturan, sistem dan prosedur (termasuk sistem imbalan SDM), agar selaras (goal congruence) dengan target dan ukuran kinerja organisasi, berbasis budaya idaman, gaya manajemen yang ideal, sistem komunikasi dan informasi. Formulasi strategi K/L atau Pemda berbasis visi-misi-sasaran-tupoksi pemda/K/L tersebut, analisis lingkungan eksternal-internal antara lain propenas atau garis besar haluan pembangunan, analisis ancaman dan peluang eksternal pemda atau K/L tersebut, analisis kekuatan & kelemahan internal K/L atau Pemda tersebut. Analisis SWOT dilakukan oleh organisasi pemerintahan antara lain menggunakan buku rujukan Marketing Of Nation karangan Philip Kotler.

Tahapan perencanaan strategis berbasis SWOT pemerintahan adalah sebagai berikut:

1. Perumusan misi dan tujuan organisasi pemerintahan.
2. Analisis lingkungan eksternal, analisis peluang-ancaman.
3. Profil internal, audit SD, analisis kekuatan-kelemahan.
4. Perumusan strategi terpilih.
5. Implementasi strategi terpilih dan pengendalian implementasi terfokus pada sasaran.

Model 8 langkah Perumusan Strategi versi Bryson (1995) adalah sebagai berikut:

1. Manajemen setuju APBN/APBD berhampiran perencanaan strategis.
2. Identifikasi wewenang ganisasi, misi-tupoksi yuridis-formal bagi organisasi.
3. Pengungkapan misi dan nilai yang dijunjung.
4. Analisis peluang-ancaman eksternal.
5. Analisis kekuatan-kelemahan internal.
6. Identifikasi masalah strategis yang dihadapi organisasi tersebut.
7. Perumusan strategi harus sesuai seluruh elemen tersebut di atas.
8. Penetapan visi atau cita-cita.

Bagaimana Mengubah Rencana Menjadi Aksi-Tindakan

1. Buat rencana kerja K/L atau Pemda, bukan sekadar jatah anggaran bagi K/L atau Pemda.
2. Rencana kerja bersasaran (rencana harus efektif, mencapai sasaran), bukan sekadar pelaksana anggaran dan hasil terserah nanti.
3. Membangun obsesi pada hasil organisasi atau kinerja organisasi, bukan terfokus hanya pada belanja atau pengeluaran uang.
4. Membuat segala hal menjadi tindakan nyata yang mencakupi berbagai hal sebagai berikut:

Membangun dukungan dan komitmen akan tujuan dan hasil, dan political will.     Penetapan proses dan jadual realisasi anggaran, kegiatan, proyek, program. Pembangunan budaya ber-etos-kerja dan budaya ber-etos-kinerja, budaya bersih KKN, membasmi budaya berorientasi kekuasaan, membangun budaya takut tak mencapai target atau sasaran bukan budaya takut-melanggar. Melakukan reorganisasi, restrukturisasi sesuai perubahan misi, fungsi, strategi dan sasaran (form follow function) organisasi Anda, jangan takut menutup suatu satker, menggabung beberapa satker, mencipta satker baru. Membangun sub-pusat tanggung jawab berbasis GCG, menghapus tumpang tindih tugas dan tanggung jawab antar satker, menegaskan secara berkala imbalan-sanksi tiap pusat tanggung jawab, dan tentu saja melaksanakan imbalan dan sanksi secara konsekuen.  Kepemimpinan berbasis keteladanan yang tegas, bijak, luwes, berani, bertanggungjawab. Selalu melakukan ”Pelatihan” DPR/DPRD agar telaah RAPBN/RAPBD dilakukan dari sudut pandang strategi bangsa, bukan golongan atau diri sendiri. Melakukan pembersihan prosedur tak efektif dan efisien secara terus menerus.

Bagaimana Melakukan Penilaian Kinerja

Membangun sistem penilaian kinerja real time dan obyektif. Membangun sistem imbalan, teguran, peringatan, sanksi merupakan kegiatan penuh sepanjang hari. Fokus ke dalam, kemenangan dipastikan. Lakukan perjanjian internal, jam-jam Gubernur/Bupati/Walikota atau Menteri dipastikan ada di ruang kerja. Jangan melanggar. Selalu waspada bahwa makin banyak rapat luar dan tugas luar bagi atasan, makin kurang penilaian kinerja bawahan, pengarahan dan motivasi kerja.  Membangun social reward and punishment bagi mereka, membangun program jenjang karir bagi SDM berkinerja baik, bukan bagi SDM ” jinak, patuh, manis perilaku terhadap atasan” apalagi” anak emas atasan”. Rampingkan organisasi, setiap saat.

Jadilah pemimpin yang benar-benar memimpin K/L atau Pemda anda.

Lakukan manajemen cabe-bawang, manajemen pernik-pernik, manajemen sehari-hari secara intensif.

Anda harus dapat didekati bawahan, setiap saat.

Bagaimana Melakukan Pengendalian Akuntansi

1. Pengendalian akuntansi mencakupi akuntansi sebagai catatan realsasi anggaran dibandingkan secara real time dengan APBN/APBD untuk mengetahui sisa anggaran setiap saat.
2. Pengendalian akuntansi mencakupi jurnal, buku besar, dan buku pembantu buku besar seperti buku persediaan perjenis persediaan, buku aset tetap perjenis aset tetap, buku utang pernama kreditur, dan buku piutang per nama debitur yang merupakan sarana pengendalian terpenting.
3. Akuntansi terkendali apabila laporan keuangan selesai tepat jadual, laporan keuangan memeroleh opini WTP dari BPK, di dalamnya telah termasuk Laporan Realisasi Anggaran yang mulus tanpa cacat.
4. Pengendalian akuntansi tak mencakupi apakah seluruh belanja tahun berjalan dilakukan sesuai rencana dan mencapai hasil atau dampak diharapkan, secara efisien. Namun butir 4 ini tak akan dapat dilakukan apabila pengendalian akuntansi tak berjalan baik.

Kesimpulan dan Penutup

KSAP kini sedang memandang panorama praktik akuntansi pemerintahan NKRI dengan perasaan bahagia. Pertandingan good governance berlangsung makin ramai dan bersemangat, Pemerintah Pusat c.q. Kementerian Keuangan mencanangkan tahun Laporan Keuangan (LK) WTP dan bermaksud merealisasikannya secara berkesinambungan dari tahun ke tahun. Kementerian Dalam Negeri menentukan target perolehan opini WTP bagi pemda-pemda, dan mendorong pemda untuk mengejar ketinggalan berakuntansi.

Pemerintah Pusat NKRI c.q. Kementerian Keuangan dan BPK masing-masing membuat peringkat kualitas LK atau menyelenggarakan kejuaraan Laporan Keuangan, menyebabkan  kesadaran ber-laporan keuangan makin tinggi.

Bagi hampir seluruh entitas pemerintahan, opini WTP BPK bagi pemda dan K/L adalah segalanya, karena hal itu menjadi cita-cita dan tujuan pengendalian manajemen pemerintahan tercapai. Opini BPK tersebut secara implisit mengakui bahwa realisasi anggaran sesuai APBN/APBD dilaksanakan secara mulus tanpa cacat cela, bahwa setiap sen arus kas masuk dan keluar telah dipertanggungjawabkan secara baik, bahwa harta pemerintah telah terjaga dan seluruhnya dilaporkan pada neraca, bahwa utang telah terdaftar paripurna sehingga dapat digunakan sebagai basis alokasi anggaran pemberesan utang dan pembayaran bunga tahun anggaran selanjutnya. Secara pelahan dan pasti, fondasi bagi anggaran berbasis akrual dan anggaran berbasis kinerja mulai terbentuk.

Tidak heran apabila terjadi tren para Gubernur/Bupati/Walikota dan para pimpinan K/L makin sadar berakuntansi, terjadi tren rapat akuntansi bulanan untuk membersihkan segala hambatan berakuntansi dan upaya habis-habisan perolehan WTP BPK tersebut, berbagai rapat internal untuk memerkuat kawalan SPI pada proses akuntansi, dan mencipta tren baru bersurat-bertanya kepada KSAP, meminta petunjuk Kementerian Keuangan atau Kementerian Dalam Negeri dan belajar dari para pelaku akuntansi yang lain. Setelah beberapa tahun melayani pertanyaan pemangku kepentingan, KSAP menerbitkan Bunga Rampai Studi Kasus Akuntansi Pemerintahan yang dapat diunduh pada situs KSAP.

Untuk keperluan Statistik Keuangan Pemerintahan (Government Financial Statistics), dibutuhkan bahan baku berupa LK Auditan berkualitas tinggi. Sebagian orang memandang perburuan Opini WTP adalah naif dan dangkal, sebagian lagi menyatakan sebagai sebuah tujuan cukup berharga untuk diperjuangkan setiap entitas pemerintahan. Memang, walau opini WTP dari BPK bukan segalanya, adalah hampir segalanya.

Diramalkan pada masa depan yang dekat, para pejabat entitas pelaporan dan pilkada akan diwajibkan melalui proper and fit dalam bidang akuntansi, manajemen anggaran dan ber-LK. Sehingga kita tidak heran apabila salah satu butir kampanye penting untuk Pilpres dan Pilkada masa depan adalah bahwa calon unggulan harus mampu berakuntabilitas secara profesional, ehm, melalui akuntansi dan LK.